政府采購是一項由法律規范的活動，整個政府采購活動都必須遵守法律規范，特別是程序方面的規定。近幾年來，隨著我國依法治國進程的不斷深入，隨著反腐力度的增強，政府采購領域的行政監管部門加強了監管力度。不少采購人、采購代理機構、評審專家、供應商因違法行為而受到行政處罰，供應商參與政府采購活動投標合規問題日益突顯。投標不合規，輕則投標被作為無效投標處理或者取消中標，重則被財政部門罰款甚至處以1至3年禁止參加政府采購活動的處罰，從而影響到供應商的生存。筆者將多年從事政府采購活動法律服務中供應商常見的合規要點進行整理，供業界同仁參考。

　　投標合規的含義和具體情形

　　投標合規，本文指的是投標人投標文件符合招標文件和法律的規定，否則其投標將被作為無效投標處理，或者被處以行政處罰、刑事處罰。

　　投標合規的具體情形有三種：一是是否符合招標文件的規定，即符合招標文件的資格條件、符合性要求，否則，其法律后果是投標被作為無效投標處理;二是是否符合法律規定，不存在違法行為，否則，其法律后果是受到行政監管部門的行政處罰;三是是否符合刑法規定，構成刑事犯罪，否則，其法律后果是被人民法院追究刑事責任。這三種情形法律后果的程度從輕到重，不符合招標文件的規定，投標被作為無效投標處理;違反法律規定的一般性義務，會受到行政處罰;而違反刑法規定，則會被定罪、量刑。本文重點研究前兩種情形。

　　哪些政府采購項目財政部門會進行監管

　　財政部門對使用財政性資金的項目進行監管，是有邊界的，并非對所有使用財政性資金的項目都進行監管。根據《政府采購法》第二條的規定，只有采購人使用財政性資金達到政府采購限額標準以上或者集中采購目錄以內的政府采購項目，才屬于財政部門監管的政府采購項目。政府采購集中采購目錄和限額標準，中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布;地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構(通常是財政部門)確定并公布。既不在集中采購目錄，又達不到政府采購限額標準的項目，財政部門通常不實施監管。因此，即使采購人向財政部門舉報，供應商向財政部門投訴、舉報，財政部門也不會處理。

　　并且，屬于集中采購目錄以內或者達到政府采購限額標準的項目，但因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購、涉及國家安全和秘密的采購，財政部門原則上也不進行監管。例如，涉及國家秘密的項目，財政部門不進行監管。

　　政府采購活動中常見的不合規行為有哪些

　　從實踐情況看，政府采購活動中最常見的不合規行為有兩類，一是不滿足招標文件的資格條件、符合性要求;二是構成行政違法行為，如提供虛假材料謀取中標等。

　　1.不滿足招標文件的資格條件、符合性要求

　　(1)不滿足招標文件的資格條件，不能通過資格審查

　　根據《政府采購法》第二十二條規定，投標人資格條件的證明文件包括：法人或者其他組織的營業執照等證明文件，自然人的身份證明;財務狀況報告，依法繳納稅收和社會保障資金的相關材料;具備履行合同所必需的設備和專業技術能力的證明材料;參加政府采購活動前3年內在經營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明;具備法律、行政法規規定的其他條件的證明材料，如行政許可證書等。

　　因與有關部門簽署多個聯合懲戒的備忘錄，為落實備忘錄的要求，財政部發文要求，列入失信被執行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單的供應商，應當拒絕其參與政府采購活動。

　　對投標人的資格審查，由采購人或者采購代理機構依據招標文件和法律規定進行。在上述資格材料的審查中，實踐中常見提供虛假材料的有銀行資信證明、審計報告、社保納稅的證明、無重大違法記錄的書面聲明、制造商證明等。只要采購人或者采購代理機構發現資格證明文件為虛假，就應當不予通過。否則，采購人或者采購代理機構有可能被財政部門予以行政處罰。

　　例如，某公司在某政府采購項目中根據招標文件要求提交的“項目實施團隊人員近6個月的社保證明”，當地財政廳向某省人力資源和社會保障廳發函要求協查，某省人力資源和社會保障廳復函稱，所提供的人員姓名及身份證號存在不對應的情形;后該公司向財政廳出具情況說明，承認在投標文件中提供了虛假的社保證明材料。另一項目中，財政部門發現某供應商投標文件中《建筑業企業資質證書》和《承裝(修、試)電力設施許可證》為虛假材料。

　　再如，某供應商因串通投標被某省財政廳作出禁止一年參加該省政府采購活動的行政處罰。在一年內，該供應商又參加了北京市的投標，其投標文件中提交了“在參加政府采購活動前三年內在經營活動中沒有重大違法記錄”的聲明。后被舉報，財政部門調查時，該供應商解釋稱，某省財政廳只是禁止其參加該省政府采購活動，因而其認為可以參加北京市政府采購項目的投標，最終北京市財政部門認定其“提供虛假材料謀取中標”而予以處罰。

　　實踐中，曾經出現過供應商提供虛假的信用中國的證明材料。但現在不少招標項目，均是由采購代理機構或者采購人在開標后，通過查詢“信用中國”網頁上投標人的信用情況評判投標人是否符合招標文件的要求，造假情況減少。

　　(2)不滿足招標文件規定的符合性要求，不能通過符合性審查

　　開標后，評標委員會應當根據招標文件的規定，對符合資格的投標人的投標文件進行符合性審查，以確定其是否滿足招標文件的要求。

　　符合性審查，主要是審查、評價投標文件是否符合招標文件的商務、技術等實質性要求。重點審查以下內容：(1)投標人是否按照招標文件的規定提交投標保證金;(2)投標文件是否按招標文件要求簽署、蓋章;(3)投標報價是否超過招標文件中規定的預算金額或者最高限價;(4)投標文件是否含有采購人不能接受的附加條件;(5)是否存在法律、法規和招標文件規定的其他無效情形。例如，投標人報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，評標委員會要求投標人提供書面說明，但投標人不能證明其報價合理性的;投標人與招標人或者其他投標人惡意串通等。

　　實踐中，還有一種情況是虛假響應。投標人達不到招標文件的要求，卻稱完全響應。例如，投標響應偏離表中，投標人在技術響應表中故意將招標文件技術需求的個別內容刪掉，卻聲稱“無偏離，完全響應”，此種行為被財政部門處以罰款、禁止一年參與政府采購活動。為了考察投標人履約能力，招標文件往往會要求投標人提交能夠證明其業績的證明材料、投標產品的檢測報告等，在評審標準中設置相應的評審因素和分值，并作為實質性條件。有時，供應商的業績較少，或者嫌檢測報告費用太高，就會采取偽造或者變造合同或者檢測報告。項目負責人或者主要技術人員是考察投標人履行合同能力的重要方面，若投標人實力不強，有可能出現偽造或者變造項目負責人或者主要技術人員的簡歷、勞動關系證明。例如，某公司參加醫院衛生保潔、電梯導乘服務單位采購項目投標，投標文件中提供的52本《中華人民共和國特種設備作業人員證》，被人民法院生效的刑事判決書認定為偽造，后該公司被財政部門處以罰款53萬元、列入不良行為記錄名單、在一年內禁止參加政府采購活動的行政處罰。

　　投標人的投標文件不能通過采購人或者采購代理機構進行的資格審查，或者不能通過評標委員會的符合性審查，其投標均會被作無效投標處理，不能進入評審階段。

　　2.政府采購中常見的違法行為

　　實踐中，政府采購公開招標中，常見的違法行為有提供虛假材料謀取中標、惡意串通或者串通投標、中標后無正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同。這三種違法行為的行政責任是，財政部門處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業執照。

　　(1)提供虛假材料謀取中標

　　此種違法行為是政府采購領域高頻出現的違法行為，《招標投標法》體系稱為“弄虛作假”。所謂“虛假”，就是不真實，即與實際情況不相符。一種是投標文件提供的相關證明文件為偽造、變造或者虛假響應，另一種是投標產品、服務的情況與投標文件不相符，如投標產品的技術性能與投標文件響應的情況不一致。

　　構成“提供虛假材料謀取中標”違法行為的法律要件有：(1)投標人在政府采購活動中提交虛假材料;(2)該虛假材料對投標人中標起到實質性作用，若投標文件中提供的材料不影響中標，即使虛假也不構成違法;(3)投標人是“謀取”中標，即有主觀故意。供應商沒有主觀故意，不構成該違法行為。特別是2021年7月15日施行的《行政處罰法》明確規定當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。因此，代理商將制造商給予的相關文件作為投標文件的內容提交，之后被發現該材料是虛假的，只要代理商能夠舉證證明沒有主觀過錯，就不應受到行政處罰。

　　虛假材料的造假手段主要有偽造、變造及虛假響應。偽造是指根據真實文件整本造假而成。變造，是指采取涂改、挖補等手段改變文件的真實內容，以滿足行為人的需要。虛假響應是指對招標文件要求作出響應的內容作出的響應與實際情況不符。

　　(2)惡意串通和串通投標

　　政府采購實務中，惡意串通和串通投標的情形也較為常見，表現為：一是供應商與采購人或者采購代理機構串通，二是供應商之間串通投標。

　　《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)規定的是“惡意串通”，具體情形有：(1)供應商直接或者間接從采購人或者采購代理機構處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件;(2)供應商按照采購人或者采購代理機構的授意撤換、修改投標文件或者響應文件;(3)供應商之間協商報價、技術方案等投標文件或者響應文件的實質性內容;(4)屬于同一集團、協會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協同參加政府采購活動;(5)供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交;(6)供應商之間商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交;(7)供應商與采購人或者采購代理機構之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。

　　《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)規定的投標人之間串通投標的情形有：(1)不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制;(2)不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜;(3)不同投標人的投標文件載明的項目管理成員或者聯系人員為同一人;(4)不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異;(5)不同投標人的投標文件相互混裝;(6)不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。

　　實踐中，上述違法情形均有出現。隨著電子招標的不斷普及，最近發現的不同投標人上傳投標文件的IP或者MAC地址一致也會被認定為串通投標。除上述具體的情形外，筆者曾經發現幾個投標人的投標文件有多處線索，如法定代表人身份證的住址是同一個村，只是門牌號不同;兩家投標人均委托過同一人進行投標;A投標人的團隊成員曾經在B投標人處工作等信息。追查下去，大多可認定這兩家公司存在法定的串通投標情形。

　　(3)中標后無正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同

　　中國政府采購網發布的“政府采購嚴重違法失信行為信息記錄”中，除提供虛假材料謀取中標、惡意串通或者串通投標外，供應商另一種比較突出的違法行為是中標后無正當理由不與采購人簽訂政府采購合同。通常會被財政部門處以罰款，列入不良記錄名單，一年內禁止參加政府采購活動。但是，供應商中標后，如果有正當理由，如發生了不可抗力等不能與采購人簽訂合同的，不構成違法行為。

　　投標人如何防范提供虛假材料、串通投標等違法行為

　　1.應當樹立誠信守法參與政府采購活動的觀念，消除采取違法手段僥幸中標的心態

　　市場經濟應當是誠信經濟、法治經濟，但我國的市場經濟還處于不成熟的階段，個別供應商為了追逐利潤不擇手段，為了中標、成交采取弄虛作假、串通投標甚至行賄等違法犯罪的手段。在我國法治環境建設日益完善的情況下，供應商應當樹立守法投標、誠信投標的理念，打消僥幸心理。

　　2.認真閱讀招標文件，客觀評估中標的可能性

　　供應商應當認真研究招標文件規定的資格條件、評審標準等，評估中標的可能性，對于資質等明顯不滿足招標文件要求的，應當放棄參與政府采購活動，而不應當存有僥幸心理、鋌而走險提供虛假材料或者與招標人、其他供應商串通。

　　3.根據招標文件要求，實事求是編制投標文件，提供相關證明材料

　　供應商應當根據實際情況如實編制投標文件，提供相關證明材料。對招標文件中的技術指標、商務條件等，供應商應當如實響應，滿足就是滿足，不滿足就是不滿足，不能含糊其辭、投機取巧。

　　4.投標人如果是代理商，還應當注意核實制造商提交的材料

　　由于《政府采購法》規定承擔行政責任的主體是投標人，因而投標人應當盡到審慎地核實文件真偽的義務。實踐中，曾經出現過因制造商提供的證明投標產品的材料不真實而處罰投標人的案例。

　　供應商出現合規問題，如何維權

　　供應商針對不滿足招標文件的資格條件、符合性要求，可以提起質疑、投訴，針對投訴處理決定不服的，還可以提起行政復議或者行政訴訟。財政部門對供應商進行監督檢查時，供應商需要協助、配合財政部門查明情況。

　　途徑1：對政府采購項目提出質疑、投訴，以及行政復議或者行政訴訟

　　供應商認為不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇、對開標或者評標結果有異議，或者認為其他供應商有弄虛作假、串通投標的違法行為等，均可以先向采購人或者采購代理機構提出質疑。

　　對質疑答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在法定期限內作出答復，供應商可以向有管轄權的財政部門提起投訴。

　　針對財政部門的投訴處理決定，供應商還可以提起行政復議或者行政訴訟進行維權。

　　途徑2：行政處罰中，積極陳述、申辯，參與聽證，協助財政部門查明事實

　　無論是收到舉報，還是在處理投訴及專項檢查時，當財政部門發現供應商有違法行為線索，符合立案條件時，就會啟動監督檢查程序，開始對供應商進行調查。此時，說明有可能面臨行政處罰，供應商應當認真對待，積極配合。實踐中，曾經出現過供應商不重視財政部門的調查，收到財政部門兩次調查收集證據的通知書而不予理睬，最終被財政部門予以行政處罰的案例。還有的供應商，在收到聽證告知書后，放棄聽證，喪失了在行政程序中進行陳述、申辯、爭取財政部門不予處罰的機會。

　　行政處罰本應在財政部門全面調查的情況下作出，但因財政部門執法人員法律知識、執法水平和能力所限，有時會出現處罰錯誤的情形。例如，某財政部門以投標人存在《條例》第十八條第一款規定“單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動”為由，依據《政府采購法》第七十七條第一款規定“供應商有下列情形之一的，處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業執照……”對供應商作出罰款7050元，列入不良行為記錄名單，在1年內禁止參加政府采購活動的行政處罰。筆者認為，該處罰決定適用法律錯誤。原因在于，《條例》第十八條規定的是禁止投標的情形，但并不屬于《政府采購法》第七十七條規定的六種違法行為的任何一種。供應商對此不服，可以提起行政復議或者行政訴訟撤銷該行政處罰決定。

　　無論是質疑、投訴，還是行政處罰、行政復議或者行政訴訟，均是法律性較強的活動。為取得更好的維權效果，少走彎路，供應商最好聘請具有較強政府采購法律知識背景、實踐經驗豐富的律師進行維權。供應商自行維權雖然更為經濟，但往往因不能準確指出問題而導致投訴被駁回，或者因陳述、申辯理由沒有針對性而不被采信最終被處以行政處罰，影響供應商今后參與政府采購活動甚至生存，得不償失。